文章日期:2018-07-10
文章來源:報導者 THE REPORTER
跟一般固定場所工作的勞工不同，工地工人流轉在不同工作場域，暴露在陌生高風險的工作環境中。承攬外包的生態，讓他們常面對不同監工，跟不同老闆領薪；他們的權益和安全，也往往在層層外包下被移轉掉⋯⋯。「你知道嗎？上次聽說有一個工人晚上喝酒墜樓死了，但工地都沒報，隔天也沒停工。」
在等待工作的空檔，月嬌（化名）靠近我，低聲對我說。
「之前去了某個下水道，裡面全部都是蟑螂老鼠，我們還要穿青蛙裝下去，如果是你，你去嗎？還有還有，上次在一個地下室，一直有化學藥品還什麼的氣味，我做到都快昏過去了！還好我跑得快欸！後來有跑出來⋯⋯」明明是攸關生死的大事，月嬌卻講得稀鬆平常，像在講一件發生在別人身上的趣事。
月嬌大約50幾歲，我們穿著同營造廠的背心、戴著同式樣的安全帽，接受同一家派遣工程行的發派，工作結束後要找同一個老闆領1,100元的日薪；雖然這是我第一天上工，也是第一天認識月嬌，但她和其他幾位年齡相仿的臨時工仍然相當熱心地叮嚀我該注意些什麼。
臨時女工礙於體能限制，能幹的活有限，多是清掃、搬運垃圾等，沒有明確工作時只能閒著等待營造廠指揮，這時幾位大姊便輪流向我分享她們的工地故事，內容不外乎月嬌說的，哪個工地隱匿工人傷亡事實避過勞檢，或哪次遭遇危險死裡逃生等，儘管有些「工地傳說」的真實性並不可考，但從她們的描述都能深刻感受到，工地人生是多麼地九死一生。
走在死亡鋼索上的營造業
工地傳說並非僅是傳說，而是台灣整體營造業的真實縮影。
2016年12月，桃園大溪高中發生鷹架倒塌事件，5名工人從高處墜落，慘遭泥漿及鷹架掩埋，其中3位罹難者未保勞保，家屬恐領不到勞保職災補助，引起社會嘩然；然而，這並非營造業當年度唯一一起重大職災。儘管營造業總受雇員工僅佔整體勞工的6.07％，但2017年營造業職災死亡人數卻高達142人，幾乎是當年整體職災死亡人數314人的一半，可見營造業整體就業人數雖然不多，卻是所有產業中最容易發生死亡職災的。
哪些人最容易成為重大職災的受害者？根據營造業重大職災知識平台，重大職災罹災勞工人數最多集中於45歲至54歲間，以日薪1,100元上下的「臨時工」及「其他工種」為最大宗。這群勞工正值中壯年，有父母、子女要養，卻只能依靠做一天算一天的微薄日薪度日，一旦發生意外，全家生計都會陷入困頓。
從這資料也看出這些勞工都是最弱勢的一群，罹災勞工中有56％未保勞保，且有59％的罹災者來自員工人數未滿10人的小公司，其中更有超過一半的公司經過2次以上的轉包。由於規模越小、轉包越多手的包商越可能因付不出賠償而隨時解散，意味著一旦發生重大職災，小型包商倒的倒、跑的跑，勞工及家屬不僅很難找到雇主負責，很可能連勞保職災補償都領不到（詳情請見：【資訊圖表】他們用生命換來的房子）。
人命一條90萬，不怕罰只怕停工
在工地，一條人命值多少錢？「台灣工人死掉一個，在工地的行情是300萬到500萬間，如果是外勞，死一個90萬就解決了，很現實啊！」《做工的人》作者林立青疼惜地說。
北部某職安顧問公司高階主管泰銓（化名）也說，在工地不僅僅是移工，就連許多本籍的原住民工人在工地身亡，也是90萬元打發；儘管90萬元已違反《勞基法》，但若加上違法的最高罰鍰30萬元，總共也才120萬元，對許多雇主來說「還是划算」。
泰銓的話並非危言聳聽。回到大溪事件未投保的3名工人，當時勞動部於立院接受質詢時，即強調如果雇主未依《勞基法》規定給予職業災害死亡補償或補償不足，家屬可依《職業災害勞工保護法》等規定申請死亡補助，補助金額依當時勞保最低投保薪資20,008元，最高可發給45個月，共計90萬360元；那時即遭立委林淑芬、洪慈庸質疑「一條人命90萬元，不會太廉價嗎？」，前勞動部長郭芳煜回應將盡快完成職災保險單獨立法，嚴格要求臨時工全數納入職災保險，並允諾將在下個會期將草案送出勞動部。不過，儘管《職災保險法》為蔡英文重要的勞動政見，距離郭芳煜的承諾也過了一年半，至今仍未看到勞動部版本的草案。
人命有多不值錢不僅反映在死亡賠償金額，更深刻顯現在工地發生意外時的處理流程上。
在桃園機場捷運工程遭到嚴重電擊的曾皇凱就是一例。和曾皇凱最要好的同事林永瀠記得事發當時， 曾皇凱已被電到手掌腳掌皆出現冒煙黑洞、呼喊名字沒有反應，「一看狀況就很不對」，但現場卻沒有任何一個人打119叫救護車，他情急之下趕緊開自己的車送曾皇凱到鄰近醫院，但自行就醫卻給了營造廠湮滅證據的空間──營造廠未自主通報的狀況下，原先應在事發8小時內進入現場的勞檢，一直到了立委開記者會後才進場調查，那時距離電擊事件已過了3個月（延伸閱讀：機捷工安意外4年後，他的求償路還沒走完）。
問起在工地工作超過20年的曾皇凱，有救護車進入工地的印象嗎？曾皇凱愣了一下，思考許久後才緩緩搖頭說「沒有」， 林永瀠則在一旁搭腔說自己只看過載送屍體的黑頭車；工傷協會祕書長楊國楨也說，過去曾碰過北投的臨時工墜落之後被工頭送到距離遠、規模小的八堵台灣礦工醫院，楊國禎怒問，「北投那邊有沒有大醫院？很多啊！榮總、新光、馬偕都很大的醫院啊！他這樣做根本就是要否定人是在他那邊受傷的！」
一位在北部從事臨時工派遣業務的包商鄭先生坦言，雖然正常程序應該要叫救護車，但工地一般都會盡可能自己帶人送醫，因為一旦叫了救護車就會報工安（即勞檢），勞檢進來後工地可能會被要求停工，「停工」是工地的大忌，因此營造廠會要求下包商自行處理員工職災問題。像過去鄭先生旗下有臨時工在工地骨折，也是由他自行開車送醫。
為什麼營造廠那麼害怕停工？不論是監工、包商或勞檢員都說，工地不怕罰款，只怕停工延誤工期。鄭先生說，由於延誤工期的罰款一天動輒總工程款的千分之六，也就是一個2億元的案子，每延誤一天營造廠就必須罰120萬，因此「絕不停工」成了工地運作的第一準則。
當「不耽誤工期」成為唯一選項時，工人是否第一時間送醫、操作程序和防護設備是否完備似乎都沒那麼重要了，加諸工地錯綜複雜的承攬外包關係，共同織成了重大職災的溫床。
重大職災是怎麼釀成的？
翻開《104年度全國重大職業災害實例摘要彙編（營造業）》，厚達450頁的報告，詳細記載著當年度發生的近200個重大職災個案實例。儘管每個職災個案直接致死原因、發生地點各不相同，但細看間接原因和基本原因，會以為自己在看同一個案子──「未設置安全護欄」、「未提供或未使勞工佩戴安全帽」、「未實施勞工安全衛生教育訓練」、「未置備職業安全衛生人員」反覆出現在每一個個案，深刻顯現出目前營造業職安衛管理的不足。
重大職災為什麼會發生？美國著名學者韓立奇（Herbert William Heinrich）研究保險業之職災理賠資料庫，得到了經典的88：10：2比例，即88％的意外是「不安全行為」所造成，10％是「不安全狀況」所造成，2％則是「無法預防的因素」所造成。
不安全狀況指的是雇主未提供明確的防護設備，如防護欄、護具等；不安全行為則較偏向勞工個人行為，如未正確使用護具、漠視警告等。儘管國外研究不安全行為是釀災主要因素，但細究台灣重大職災案例，可以發現每個個案皆是「不安全狀況」及「不安全行為」交織而成，其中不安全狀況中近一半為「不安全作業環境」、其次則為「雇主未使勞工使用個人護具」，不安全行為則是以「未正確使用個人防護具」為首，要避免不安全行為的最好方法就是充分的資訊揭露及教育，但過半不安全行為個案皆未經過「危害告知」，可見職安教育的不足，間接影響了勞工的行為準則，而不論是基本的護具、防護設備或職安教育，在台灣仍有許多改善空間。
而監察院2017年11月對勞動部提出的糾正案中，也明確寫道，由於營造業層層轉包的特質，使得勞工流動性高，安全衛生狀況難以掌握，難單靠外部勞檢改善，須督促工程內部人員，落實職業安全衛生督導作業，將職業安全予以內化，才能矯正勞工的不安全行為，減少重大職災發生。
兩者都明確指出，層層外包的承攬環境、員工的高流動性加上難以落實的職業安全衛生教育，使得營造業重大職災頻傳。
層層外包的工地，怕勞動檢查的是⋯⋯
營造業層層轉包的特質會出什麼問題？協助處理過無數職災案件的楊國禎說，以日計薪的點工往往位於整串承攬關係的最底層，由於以日計薪、每日被分派到不同地點，有的沒有勞健保，也沒有固定上班的同事，一旦發生職災了，不僅很難認定雇傭關係，連證明職災在工地發生過都很困難。
勞檢難道沒辦法改善這樣的狀況嗎？日前勞動部長許銘春帶隊前往桃園機場擴建工程勞檢，當天即處以36萬元罰鍰及5處停工的處分，現場工人怒斥「配合演出還遭無妄之災」，林立青當時也在個人臉書批評這場勞檢根本只是「作秀」，他說自己過去擔任工地監工時，也時常「自行停工」以躲避勞檢，勞動部真正該做的是完成《職災保險法》及改善安全設備，否則現行的勞檢只是讓底層勞工受苦。許多網友批評林立青挺勞權卻帶頭躲勞檢是雙重標準，也有許多人支持林立青的說法，引發正反兩派網友激辯。
社會普遍認為，勞檢是幫助勞工監督雇主的重要工具，但為什麼勞檢卻引起在場工人不滿，更被林立青認為是讓底層勞工受苦呢？
「我為什麼要這麼做（指躲避勞檢）⋯⋯因為我們是外包制度，就是政府它就發包出去，我不管你你不管我，那像職安署也不會管，像桃機是公共工程，也罰不到公部門，所以大家責任往外推；公司也一樣，他今天收到一個罰單，就罰包商和工人，」林立青說，工人普遍都不歡迎勞檢，甚至說勞檢是「耙仔」。由於大部分的公共工程都未提供護具，要包商或勞工自行準備，但一旦勞檢開罰，罰單卻常常一路轉嫁到最基層工人，只是讓這群弱勢的工人難以在工地生存，對改善職安幫助不大。
外包制度是什麼？走一趟工地勞檢現場最清楚。
跟著北區職安中心的勞檢員走入高達數十樓的危評大樓工地，一開始先在警衛室等了一段時間，隨後出來迎接我們的是身著白色背心、白色安全帽的工地主任，工地主任一出來便向勞檢員解釋「編制內的職業安全衛生人員今天補休」，而後和幾位同樣穿白色背心的工程師陪著勞檢員巡工地；隨著勞檢員的腳步移動到工地不同區域，我們又看到身著綠色背心的鋼構工人，以及穿著橘色制服的模板工人，多數人的安全帽和衣服一樣印著公司名稱及logo，一眼就能看出隸屬於哪個包商。
隨行的工程師向我們解釋，白色背心是「統包」的營造廠，即這個工程最主要的營造廠，其他不同顏色背心及制服的則是統包商找來的下包商，有鋼構、模板、機電等⋯⋯以此商業綜合大樓規模，前後大約會有30、40幾個包商。正當我們還在學習辨別各個包商及工種時，另一端傳來了工人及勞檢員的爭執聲。
「你看我們這樣會勾到這個、會打到，上面這個不是我們拆的，是鋼筋用的，現在在傳那個料，我要這樣子用吼會勾到啦！」循聲望去，一位穿著橘色制服的模板工不斷向勞檢員解釋安全護欄不利於搬運作業（編按：現場護欄被拆掉了），並連說了3次「我們用完會復原啦！」一旁的工地主任也跟著打圓場，一邊向工人說你下班一定要記得復原，一邊向勞檢員求情。
「那你做的時候綁安全帶也可以啊！」勞檢員顯然並不領情，要求工人若拆掉護欄，那至少也要綁安全帶，要有一道防護措施，但工人相當緊張，只能不斷複述著「我用完一定會恢復的」。
這時，勞檢員又發現了另一項重大缺失，是一樓工地有一面高約3層樓的鷹架，只用鐵絲簡單固定在牆面上，統包的營造廠解釋這是因為後來才決定要租給健身房，要多做一個泳池，需要再做負重補強，所以才在這兩天臨時趕搭了這面鷹架。
「啊他們每次都說只做兩天啦！」勞檢員向我們解釋若鐵絲斷裂，這樣的鷹架很容易整面倒下，釀成重大職災；常常工地就是臨時變更設計，卻不知道這臨時多出來職安設備支出應由誰吸收，老闆為了節省成本往往輕忽安全設備，最終還是由第一線工人承擔職災風險。
一趟2個小時的勞檢下來，除了上述的2項缺失外，還有樓梯未設置護欄、未設安全擋板、開口旁堆置物料等多項缺失。事後詢問勞檢員，他說這個工地缺失狀況是「中等」，由此可知，台灣工地的安全觀念還有很大的進步空間。
想起林立青提到的「罰金轉嫁」問題，詢問統包商工程師，假如勞檢開罰會罰誰？工程師說，如果找不到是誰的疏失，便是「連坐罰」，即遭罰的整層樓所有模板、鋼筋、水電等包商要按承攬金額比例繳罰金；但如果是像模板工因作業需求拆除護欄，則會直接罰模板包商。不過對於包商是否轉嫁給工人，工程師則表示不清楚。
問起模板工與勞檢員的衝突，工程師說這在工地時常發生。由於模板包商是以面積為單位計算總承攬金額，模板工卻是以天數計薪，也就是越早完成進度、工期越短，包商需要付給工人的錢越少；當工人承受趕工壓力時，便不願意使用可能拖累進度的防護措施。
最終，我們並不知道最後那名模板工人是否吞了罰單，但確實體會到，所謂的「外包」就如林立青所說的是「大家把責任往外推」。儘管勞檢努力為勞工安全把關，但當勞檢目前只有罰錢、停工作為督促工具時，真的能改善工地的分包及趕工文化，幫助工人自主管理嗎？答案恐怕仍是個問號。
「人人推責任」解方早已存在
一旦責任往外推，很多事情就變得沒人管，從鷹架、護欄到職安教育都可能被「推掉」了。泰銓說，這幾年流行「分包」勝過於「統包」，也就是不再由一家營造廠統一承包建案之後再發包出去，而是直接由建商發包給土木、鋼構、空調等包商，每個包商都有自己的工地主任；由於彼此之間是平行包，沒有位階高低，各自負責自己職安的部分，不僅公共區域更容易成為三不管地帶，遇到共同作業的問題時，也很容易因防護沒到位而有閃失。
曾擔任公共工程分包商職安人員的林坤一即說，在分包的狀況下，土木、水電、空調各有自己的工地主任及職安人員，土木職安只管土木工、水電職安只管水電工，若是碰到公共空間的鷹架、防護網等配備，就要透過工地的「協議組織會議」來協調，一般仍是承攬金額最高的最大包負責，但會依人數比例向各個包商收取費用。
「協議組織會議」是為了改善這種「三個和尚沒水喝」的狀況而設的。《職業安全衛生法》第27條明確規定，業主、承攬人跟再承攬人應該設立「協議組織會議」共同討論責任及職安衛教育如何落實。不過泰銓說，法令並沒有明確規範多久要開一次會，所以大部分工地都是一個月才開一次，以營造業施工進度來說，會議可能趕不上工地變化的速度。
一位曾參與過許多國外營造工程的水電工豹子頭（化名）則說，要改善「人人推責任」的問題並不困難，只要仿效日商，規定要將一定比例的工程款用於職安，並且將職安單獨劃分成一包讓專責的職安包商負責便能解決。職安包商為了避免自己挨罰，一定會想辦法固定好安全設備並教育工人，不像台灣即使有職安衛人員，但往往一個工地只有一個人，背後沒錢也沒權，很難做到監督把關的性質。
曾待過日商建設公司的某位建商高階主管表示，日商在編列工程預算時，就會先將安全衛生費用編出來，而工務所中有安衛部門及安衛長，工地現場安全維護相關設備或是標示牌會由安衛部門事先規劃好適當位置，由專門的供應商供應及維護，現在許多國內大型營造公司也逐漸學會這套方法，不過他同時也提醒，日商有辦法這麼做是因為有品牌優勢，能拿到較高的承攬價格，這是削價競爭的台商較難做到的。
泰銓說，台灣公共工程有編列職安預算，但最後往往在議價過程中就被犧牲掉了。他建議應在承攬契約裡明訂職安預算的基本底線，如職安基金應佔得標總金額的百分之幾，這樣才能真正編列預算，才能避免職安在議價中被砍掉。
被消失的職安衛教育
同豹子頭所言，儘管《職業安全衛生管理辦法》中明確規定，規模多大的營造事業單位應配幾位職業安全衛生主管，但在台灣的狀況下，只有個位數字的職安衛主管極難左右整個工地的職安方向，更何況是某些工地根本連職安人員都沒有，直接僅向人「租牌」，需要考評時則向職安衛顧問公司購買整批文件，讓職安淪為紙上談兵。
除了職安衛主管外，「未實施勞工安全衛生教育訓練」也是最常出現在重大職災個案實例中的原因之一。儘管依據《職業安全衛生教育訓練規則》，營造業勞工應受6小時的職業安全衛生教育訓練，取得所謂「職安衛綠卡」才能進工地，但每位工人對於這6小時訓練的回憶卻不盡相同。
豹子頭最常說在工地現場「越知道的人就越怕」，通常會出事都是不知道狀況的人，因此他認為職安6小時的訓練對於降低職災有一定幫助；曾皇凱一回想起職安6小時訓練，只記得「吃了便當」，然後老師發了題目跟答案卷，大家抄答案；另一位包工李先生則是得意地拿出自己的綠卡，說只要去某個地方付個600元馬上就能拿到了。
儘管每個工人完成職安衛6小時的教育各不相同，他們都仍是乖乖取得證照才進得了工地。但據記者實際至工地打工的經驗，工地入口僅認營造廠背心，並未檢查任何身份證件，更不用說「職安綠卡」了。當我問同行的月嬌及其他女工是否曾受過6小時職安衛訓練時，大家也露出疑惑的表情，顯然不清楚有這項規定。
包商鄭先生說，在他所在的縣市，有近9成的工地入口不會檢查職安綠卡，而若要拿職安綠卡，需要付1,000元的訓練費；但臨時工以日計薪，許多工人今天來了，明天未必會再出現，包商擔心工人上完課就不來而不願付出成本，工人本身也不願意花一天薪水去受訓，最後包商多半傾向只接不要求綠卡工地的案子。
「那個是門禁管理不嚴啦！我跟你講你去竹科不會有這種情形，高科技產業是刷卡，每個人都是用刷卡一進一出，」泰銓說，職安做得好不好還是取決於營造廠在乎與否。像高科技廠擔心職災影響企業形象，比一般建案更願意投入成本來改善職安狀況，例如找來專業職安顧問公司做外部稽核，並做好門禁管理，嚴格要求要完成相關保險、職安訓練、危害告知等才能辦工作證，有些門禁系統還會做到臉部辨識查核，甚至聽說有的工地門口會放平衡木，確保沒喝酒、精神狀況良好的人才能入廠。
但門禁管理越嚴，似乎就越排除掉某些「資格不足」的人。鄭先生說，來到工地的人多半有自己的故事，有人有前科、有人因欠債或要維持福利資格而不希望保勞保，讓包商也相當為難；林立青則說，歐美嚴格要求要經過專業訓練、身強體健的人才能進工地，雖能有效降低職災率，但同時也排除了最需要這份工作的弱勢者，他認為要降低職災率，須從職安教育做起。
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